香港证监会就针对香港新的虚拟资产服务提供商制度而建议的监管规定进行咨询

2023年2月20日，香港证券及期货事务监察委员会（证监会）刊发了一份有关适用于获证监会发牌的虚拟资产交易平台营运者的建议监管规定的咨询文件（香港证监会虚拟资产服务提供商咨询文件），为专为提供非证券型代币交易服务的中央虚拟资产交易平台而设的全新发牌制度（将在2023年6月1日生效）做准备。更多香港虚拟资产服务提供商的全新发牌制度法律的详情，请参阅易周律师行法讯香港的虚拟资产交易所发牌制度将于2023年3月1日生效。

证监会有关虚拟资产交易所香港发牌制度的咨询

为了监管香港中央虚拟资产交易平台，以及采纳财务行动特别组织（特别组织）公布的有关虚拟资产服务提供商的标准，香港特区政府于2020年11月发表了一份咨询文件，征询公众对于建议在《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》（香港法例第615章）（《打击洗钱条例》）下引入一项新的虚拟资产服务提供商发牌制度征求意见。参阅易周律师行法讯《财经事务及库务局就虚拟资产交易所建议发牌制度进行咨询》。在该项咨询结束后，香港特区政府于2022年7月向香港立法会提交《2022年打击洗钱及恐怖分子资金筹集（修订）条例草案》，而该条例草案其后在2022年12月获立法会通过，以监管买卖非证券型代币的香港虚拟资产交易平台。请参阅易周律师行法讯《香港立法会延迟香港虚拟资产服务提供商制度及香港证券及期货事务监察委员会有关虚拟资产声明的实施时间表》。

证监会将「持牌虚拟资产交易平台运营者」界定为根据《证券及期货条例》第116条获授予第1类（证券交易）及第7类（提供自动化交易服务）受规管活动牌照的法团及/或获授予牌照提供《打击洗钱条例》第53ZRK条中虚拟资产服务的法团¹（开展任何相关活动）。² 根据该项新发牌制度，待《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度于2023年6月1日实施后，所有在香港经营业务或向香港投资者积极推广其服务的虚拟资产交易平台，将需获证监会发牌（除非存在一个平台为原有虚拟资产交易平台并合资格参与过渡安排）。证监会亦建议获证监会发牌的虚拟资产交易平台应遵守《适用于虚拟资产交易平台营运者的指引》（《虚拟资产交易平台指引》）（载列于证监会香港虚拟资产服务提供商咨询文件附录A），而该建议的《虚拟资产交易平台指引》乃根据适用于《证券及期货条例》下的持牌平台营运者的现行监管规定（尤其是《适用于虚拟资产交易平台营运者的条款及条件》（《虚拟资产交易平台条款及条件》））拟备而成且将取而代之。该等指引包含的规定内容有：确保稳妥保管客户款项及客户虚拟资产（含安全地产生加密种子及密钥）；认识你的客户责任；透过适当的政策管理打击洗钱／恐怖分子资金筹集风险；管理利益冲突；虚拟资产纳入准则；预防市场操纵及违规活动；风险管理及适当的会计及审计功能。

香港证监会虚拟资产服务提供商咨询文件(i)就《虚拟资产交易平台指引》下的部分监管规定（载列于本法讯第I部）进行咨询，而该等监管规定乃藉由增补或修改《虚拟资产交易平台条款及条件》中的现行规定拟备而成。重要的是，证监会正就应否容许零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台提供的服务买卖虚拟资产问题上征询公众意见；及(ii)寻求提供有关过渡安排及实施方面的更多详情，以为即将生效的《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度作好准备。

适用于香港持牌虚拟资产交易平台营运者的主要建议监管规定

A. 证监会有关容许零售投资者使用香港持牌虚拟资产交易平台的建议

之前，证监会就已经认为，为求更加审慎，应限制《证券及期货条例》下的持牌虚拟资产交易平台仅可为专业投资者提供服务。之后，证监会表示在应否容许零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台提供的服务这问题上其已收到的诸多意见纷陈不一，并留意到：一方面，鉴于虚拟资产交易实际上不具实际价值，可能遭受较大幅波动以及更容易受到市场操纵，但是另一方面缺乏使用通道或可促使零售投资者在易于查阅的未受规管虚拟资产交易平台（例如FTX）上在线进行交易，而这一情况在平台倒闭的情况下可能只能提供有限的损失追讨。

证监会亦留意到，虚拟资产市场一直在持续发展，而且现时有更多国际金融机构及服务提供商已涉足这个领域，并正为此提供机构级的基础设施，而且随着金融机构进场，似乎正在逐步采纳与主流金融领域的做法相若的政策及程序、制度及监控措施。零售投资者现在可有有限权限买卖受规管虚拟资产相关衍生产品及授权基金。

鉴于这些发展变化，证监会建议就持牌虚拟资产交易平台营运者在采取香港证监会虚拟资产服务提供商咨询文件中所建议的妥善投资者保障措施的前提下是否应获准向零售投资者提供服务征询公众意见（下文会进一步讨论）。

(I) 与零售投资者建立业务关系之前的香港虚拟资产服务提供商规定

根据该等建议的措施，除了在提供服务之前须对投资者进行的现行知识评估外，向零售投资者提供服务的香港虚拟资产交易平台营运者须透过采取下列步骤确保所提供服务的合适性：(i)应评估客户的风险承受水平及风险状况，并据此厘定客户参与虚拟资产交易的适合性；³ 及(ii)应客户的财政状况及个人情况的前提下，为客户设定所承担风险的合理上限。⁴

(II) 有关管治香港持牌虚拟资产交易平台营运者的规定

证监会建议，香港持牌悉尼资产交易平台营运者应设立一个代币纳入及检讨委员会（由负责管理主要业务、合规、风险管理及信息科技的高级管理层成员组成），以负责（其中包括）订立、实施及执行(i)有关接纳、中止、暂停及撤销虚拟资产的买卖的准则，以及就其中事项相应地作出决定；及(ii)有关虚拟资产发行人的责任和限制的规则。相关准则及规则须由委员会定期检讨。

证监会建议，代币纳入及检讨委员会应至少每月向香港虚拟资产服务提供商董事会汇报可供零售客户买卖的虚拟资产的详情。香港持牌虚拟资产交易平台营运者应对获纳入以供买卖的每项虚拟资产进行监察，并确保定期向检讨委员会提交检讨报告。如虚拟资产的买卖出现中止、暂停和撤销的情况，应通知客户可行使的选择权并应确保他们获得公平对待。⁵

(III) 香港虚拟资产代币的尽职审查及纳入准则

一般的香港虚拟资产服务提供商代币纳入准则

证监会建议引入香港持牌虚拟资产交易平台营运者在厘定可否向零售客户提供某特定虚拟资产时须遵从的一系列客观准则，且营运者应进行合理的尽职审查，以确保它们获纳入虚拟资产以供买卖之前符合有关准则，以及持续地监察获纳入的虚拟资产。证监会香港虚拟资产服务提供商咨询文件中建议应考虑的因素（并非属详尽无遗）包括但不限于：

• 虚拟资产的管理层或开发团队的背景；
• 虚拟资产在平台营运者提供交易服务的各个司法管辖区的监管状况；
• 虚拟资产的供求、市场成熟程度及流通性；
• 虚拟资产的技术层面，包括其区块链规程的安全基础设施，共识算法的类型等；
• 虚拟资产发行人所使用的相关推广材料的质素；及
• 与虚拟资产相关的市场风险（包括高度集中风险）及法律风险。⁶

特定的代币纳入准则 – 相关虚拟资产须为「合资格的大型虚拟资产」

除一般的代币纳入准则外，向零售投资者提供交易服务的香港持牌虚拟资产交易平台营运者须确保所挑选的虚拟资产符合特定代币纳入准则（即属「合资格的大型虚拟资产」）。

「合资格的大型虚拟资产」指的是获纳入由至少两个独立指数提供者所推出的至少两个「获接纳的指数」中的虚拟资产，⁷ 而「获接纳的指数」指具有清楚界定的目标的指数，以衡量最大型的虚拟资产的表现（例如，某只衡量首十大虚拟资产的指数），该指数是可供投资的（具备充足的流通性），以客观方式计算并以规则为本，且其编制方法及规则应以文件妥为记录，而且具备透明度。

显然，比特币及以太坊现在被视为属该等「合资格的大型虚拟资产」范畴，而许多其他资产则不是。当获纳入的虚拟资产不再属获接纳的指数内的成分，持牌虚拟资产交易平台营运者预期将评估是否考虑促进零售投资者买卖该虚拟资产；尤其是在该状况是由不良事件导致时。

证监会将就上述建议的一般及特定的香港虚拟资产服务提供商代币纳入准则向公众征询意见。

其他香港代币尽职审查规定

香港持牌虚拟资产交易平台营运者在纳入任何虚拟资产以供买卖前须对该等虚拟资产进行合理的尽职审查并持续监察该被纳入买卖的虚拟资产以确保持续遵守代币纳入准则。

此外，营运者须：(i) 确保其本身的内部监控措施、系统和技术能够支持及管理有关虚拟资产的任何风险；(ii) 对附设智能合约分层的区块链上的虚拟资产进行智能合约审计（除非已有其依赖的独立核数师进行了智能合约审计则作别论）及(iii)向证监会呈交法律意见或备忘录，并确认有关虚拟资产不属《证券及期货条例》所指的「证券」的定义范围。⁸

(IV) 香港持牌虚拟资产交易平台营运者的披露责任

香港持牌虚拟资产交易平台营运者披露责任的一部分是应向客户提供足够的产品数据，使客户能够评估其投资的状况，包括但不限于：虚拟资产在该平台上的价格及成交量； 有关虚拟资产管理团队或开发者的资料；虚拟资产的发行日期及条款和特点；及虚拟资产官方网站和智能合约审计报告的连结（如有）。另外，平台营运者应阐明就设有投票权的虚拟资产而言，其将如何处理这些投票权。⁹

B. 虚拟资产衍生工具的交易

根据《证券及期货条例》下的现行制度，香港持牌虚拟资产平台营运者现时不得就虚拟资产期货合约或相关衍生工具进行销售、交易或买卖。但是，证监会承认，业界对虚拟资产衍生工具产品的兴趣渐浓（包括风险对冲），尤其是在机构投资者之间。所以，证监会希望就持牌平台营运者可能首先采取的业务模式和销售的虚拟资产衍生工具种类，以及市场需求向公众征询意见，而该等咨询意见将成为之后制订有关买卖虚拟资产衍生工具的相关政策的依据。

C. 拟纳入《虚拟资产交易平台指引》内对现行规定的其他调节

证监会建议在纳入有关规定至《虚拟资产交易平台指引》时就现时对《证券及期货条例》下的持牌平台营运者所施加的规定（包括《虚拟资产交易平台条款及条件》）作出下列调节：

• 证监会不会将有关以下证券型代币的规定纳入《虚拟资产交易平台指引》内：(i)有资产支持的；(ii) 获可比较的司法管辖区的监管机构批准或注册的；及(iii)拥有12个月的发行后往绩纪录，而是用一般代币纳入准则以及（证监会将在适当时候发布）证券型代币分销指引予以替代；¹⁰
• 平台营运者将无须再就虚拟资产，提供书面法律意见或备忘录，除非有关虚拟资产乃售予零售投资者，则作别论；
• 平台营运者只须披露其会如何处理投票权，而非利便客户行使有关投票权；
• 就自营交易规定订下例外情况，即平台营运者可进行平台以外的背对背交易或证监会因准许的指明情况下的自营交易；
• 如有关虚拟资产仅售予专业投资者，持牌平台营运者只需于计划在其交易平台上添加或移除有关产品前预先通知证监会即可。但是，如有关虚拟资产是售予零售客户的，则平台营运者应就有关计划预先征求证监会批准，然后才可纳入有关虚拟资产以供买卖。

证监会对于如何在将《虚拟资产交易平台条款及条件》中的其他规定纳入《虚拟资产交易平台指引》内的同时对其加以改良向公众征询意见。

D. 证监会关于保险／补偿安排的建议规定

鉴于按商业上持续可行保费获得以在线储存方式持有虚拟资产保险的实际困难，证监会建议修改现行适用于《证券及期货条例》下持牌平台营运者的保险规定（要求其必须时刻都有投购保险，当中的保障范围必须涵盖以在线储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险（全面保障）及以线下储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险（绝大部分保障，最高可达95%））。证监会建议：

• 持牌平台营运者应设有经证监会核准的补偿安排，就与保管客户虚拟资产有关的风险提供适当程度的保障。有关安排应包括第三者保险，或持牌平台营运者或与该营运者属同一公司集团的法团以信托方式拨出的资金；¹¹
• 持牌平台营运者应每日监察其所保管的客户虚拟资产的总值。如持牌平台营运者察觉到所保管的客户虚拟资产的总值超过证监会所核准的补偿安排下的保障额，而该营运者预计这个情况会持续出现，则该营运者便应通知证监会，并尽快采取补救措施；
• 为遵从有关补偿规定，持牌平台营运者能使用自身的资金或与其属同一公司集团的法团的资金，但该等资金须以信托方式持有并指定作有关用途。该等资金亦应从持牌平台营运者、其有联系实体或与持牌平台营运者属同一公司集团的法团的资产分隔出来。

证监会正就以下事宜向公众征询意见：上述建议的保险及补偿安排，以及能够纾减与保管客户虚拟资产有关的风险的其他建议选项及技术方案。

E. 《打击洗钱及恐怖分子资金筹集指引（适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供者）》

根据该项新制度，香港持牌虚拟资产交易平台营运者应遵从在作为一个独立章节的第12章中概述的针对虚拟资产而将纳入将由证监会刊发的（将更名为）《打击洗钱及恐怖分子资金筹集指引（适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供者）》的额外打击洗钱／恐怖分子资金筹集规定，以及适用于获证监会发牌实体的其他现有打击洗钱／恐怖分子资金筹集规定。下文详述第12章所载的部分重要规定：

(i) 虚拟资产转账：《打击洗钱条例》附表2第13A条所订的虚拟资产转账的特别规定（适用于《打击洗钱条例》中所界定的金融机构）将于2023年6月1日生效，且其中的若干规定将于第12章中进行概述。一般原则是将特别组织第16项建议所载的电传转账规定应用至虚拟资产转账上。这就要求（其中包括）香港持牌虚拟资产交易平台营运者以汇款机构及收款机构身分行事，以便妥善取得、记录及提交对手方机构的资料；对虚拟资产转账对手方进行尽职审查；以及取得每名客户（可以是汇款人或收款人）有关非托管钱包虚拟资产转账的所需数据并将之记录下来；及

(ii)《证监会纪律处分罚款指引》：证监会将会发布《证监会纪律处分罚款指引》（文本载于香港证监会虚拟资产服务提供者咨询文件附录D），且该指引中说明证监会拟采用何种方式向犯「失当行为」（即违反重要规定，或就提供虚拟资产服务的作为或不作为，有损或相当可能有损投资大众利益或公众利益）的受规管人士行使施加罚款的纪律处分权力。证监会可施加的罚款额不多于1,000万港元，或因该失当行为而获取的利润或避免的损失的款额的三倍，且证监会在决定适当的罚款时将会考虑该《证监会纪律处分罚款指引》中所载事宜（诸如有关行为是否属蓄意、罔顾后果或者疏忽的行为）。

证监会就《打击洗钱指引》第12章以及《证监会纪律处分罚款指引》的规定征询公众意见。

适用于现行《证券及期货条例》下的持牌平台营运者的过渡安排

证监会建议订立为期12个月的过渡期，以便现行《证券及期货条例》下的持牌平台营运者遵守《虚拟资产交易平台指引》、《适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供商的打击洗钱指引》及其他指引的规定。

有关《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度的过渡安排及实施细节

《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度将在2023年6月1日生效，且任何在香港经营其业务或是向香港投资者积极推广其服务的虚拟资产交易平台，如并无有效牌照，即属违反《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度中的发牌规定，除非适用以下过渡安排，则属例外。

过渡安排旨在为现时在香港营运的虚拟资产交易平台提供合理足够的时间，以便申领牌照或以有序方式结业。根据过渡安排，属原有平台且在2023年6月1日前已于香港营运并设有具意义且实质的业务的虚拟资产交易平台或可在未获发牌照的情况下继续于香港营运至2024年5月31日，并将由2024年6月1日起受限于当作为获发牌的安排。

在考虑某虚拟资产交易平台是否「于香港设有具意义且实质的业务」时，证监会将会考虑（其中包括）：该公司是否于香港成立为法团或具有实体办公室；对于该虚拟资产交易平台的中央管理及控制权以及该公司的关键人员是否驻于香港；以及交易平台是否已投入服务，并于香港拥有大量的客户及交易活动。

如要符合资格参与当作为获发牌的安排，申请成为(i)原有虚拟资产交易平台的负责人员的个人必须在2023年6月1日及在作出申请时为某虚拟资产交易平台执行某项相关受规管职能；及(ii)原有虚拟资产交易平台的持牌代表的个人必须在作出申请时执行某项相关受规管职能。

有意符合资格参与当作为获发牌的安排及申领牌照的原有虚拟资产交易平台

原有虚拟资产交易平台如要符合资格参与当作为获发牌的安排，必须在2023年6月1日至2024年2月 29日期间内，根据《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度在网上提交完全填妥的牌照申请。¹² 该申请人必须能够证明其在紧接2023年6月1日前正于香港营运虚拟资产交易平台以及其将在被当作获发牌时遵守适用的监管规定，并已作出安排，确保有关虚拟资产交易平台遵守适用的监管规定。

若证监会信纳有关申请人符合全部当作获发牌的条件，则其将由2024年6月1日起自动被当作获发牌，直至其牌照申请获批准、撤回或拒绝为止。反之，证监会将通知牌照申请并不符合所需条件或没有合理机会成功地证明其可以遵守相关法律及监管规定的申请人，在该等情况下有关虚拟资产交易平台则必须在2024年5月31日或之前或在证监会通知发出日起计三个月届满时或之前（以较迟者为准），结束其业务 。

无意申领牌照的原有虚拟资产交易平台

如原有虚拟资产交易平台无意申领牌照，证监会建议其着手以有序方式结束其业务运作，且于2024年5月31日前停止向香港投资者积极地推广其服务。

已在香港存在的虚拟资产交易平台

在紧接2023年6月1日前并非于香港营运的虚拟资产交易平台，仅可在根据《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度获正式发牌后，方可于香港经营其业务。

发布香港虚拟资产交易平台名单

为了消除有关香港虚拟资产交易平台状况的疑虑，证监会将在其网站上发布数份名单，以告知公众有关香港虚拟资产交易平台的不同监管状况。证监会将发布香港持牌虚拟资产交易平台名单、被当作香港获发牌的虚拟资产交易平台名单、结业的虚拟资产交易平台名单以及未获发牌的「不合法」虚拟资产交易平台名单。¹³

双重牌照

待《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度实施后，证监会将根据《证券及期货条例》下的现行制度，对虚拟资产交易平台所进行的证券型代币交易作出监管，同时亦会根据《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度，对虚拟资产交易平台所进行的非证券型代币交易作出监管。

鉴于虚拟资产的条款和特点可能随时间而演变，某一虚拟资产的分类或会由非证券型代币变为证券型代币或者反之亦然。同样地，证监会建议虚拟资产交易平台应同时根据《证券及期货条例》下的现行制度及《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度申请批准获双重发牌，以免业务中断或者违反任何发牌制度的规定。¹⁴

为了简化申请程序：

• 就双重牌照申请人而言，须在网上提交一份综合申请表格，并注明有关平台同时申领该两项牌照；及
• 对于现时就非证券型代币提供交易服务或者已根据《证券及期货条例》下的现行制度申领牌照的《证券及期货条例》下的持牌平台营运者而言, 申请人只须向证监会提交根据《打击洗钱条例》下的虚拟资产服务提供商制度所须提供的额外资。

外部评估报告

证监会注意到，部分虚拟资产交易平台申请人过去在进行发牌申请时未有全面了解证监会的监管要求，这某程度上是因为虚拟资产交易平台有着复杂的业务模式，并由此导致评估过程延迟。

为了简化申请程序，证监会建议虚拟资产交易平台申请人委聘外部评估专家，在提交牌照申请之时提交一份「第一阶段报告」，且该份第一阶段报告内容应涵盖（其中包括）虚拟资产交易平台架构、管治、运作、系统及监控措施的设计效能，以及人手编制、纳入代币及保管虚拟资产。而且，该外部评估专家应于牌照获证监会原则上批准之后拟备一份「第二阶段报告」，该份报告中应评估所规划的政策、程序、系统及监控措施的实际采纳成效以及实施安排。之后证监会仅会在信纳第二阶段报告结果的情况下授予最终批准。

对证监会香港虚拟资产服务提供商咨询的回应

证监会欢迎公众及业界就证监会香港虚拟资产服务提供者咨询文件所载的建议发表意见，而就证监会香港虚拟资产服务提供者咨询文件所接获的回应及意见将于 2023 年 3 月 31日或之前以书面形式提交予证监会。

有关证监会希望征求回应的香港虚拟资产服务提供商制度的若干问题

证监会希望征求关于持牌虚拟资产交易平台建议监管规定的回应的若干问题载于本法讯附录中。

附录

问题 1 ：

你是否赞同，持牌平台营运者在采取所建议的妥善投资者保障措施的前提下，应获准向零售投资者提供服务？请说明你的看法。

问题 2 ：

对于有关一般代币纳入准则及特定代币纳入准则的建议，你是否有任何意见？

问题 3：

如证监会有意允许零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台，那么从投资者保障的角度来看，你认为应要实施甚么其他规定？

问题 4：

对于允许结合使用第三者保险及持牌平台营运者或与其属同一公司集团旗下法团拨出的资金的建议，你是否有任何意见？你是否有任何其他建议？

问题 5 ：

对于持牌平台营运者应如何划拨该等资金，你是否有任何提议（例如，拨入持牌平台营运者的公司账户，或设定代管安排）？请详细说明你所建议的安排，及有关安排所提供的保障如何能提供与第三者保险相同的保障水平。

问题 6 ：

对于哪些技术方案能够有效地纾减与保管客户虚拟资产（尤其是以在线储存方式持有虚拟资产）有关的风险，你是否有任何提议？

问题 7 ：

如持牌平台营运者可提供虚拟资产衍生工具交易服务，你会建议采纳哪一种业务模式？你建议推出哪类虚拟资产衍生工具供投资者买卖？目标将会是哪类投资者？

问题 8 ：

对于如何在将《虚拟资产交易平台条款及条件》中的其他规定纳入《虚拟资产交易平台指引》内的同时对其加以改良，你是否有任何意见？

问题 9 ：

对于《适用于持牌法团及获证监会发牌的虚拟资产服务提供商的打击洗钱指引》第 12 章当中有关虚拟资产转账的规定或任何其他规定，你是否有任何意见？请说明你的看法。

问题 10 ：

你对《证监会纪律处分罚款指引》是否有任何意见？请说明你的看法。