香港财经事务及库务局完成对香港虚拟资产交易所发牌制度的咨询工作

2021年05月21日，香港财经事务及库务局就香港虚拟资产服务提供者刊发了《有关香港加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集（打击洗钱/恐怖分子资金筹集）规管立法建议的咨询总结》¹（咨询总结）。该等咨询总结内容是为回应财经事务及库务局于2020年11月发出的咨询文件²而作出，该份咨询文件中建议为香港的虚拟资产服务提供者建立一项新的发牌制度。有关该份咨询文件的详细讨论，请参阅本所法讯《财经事务及库务局就虚拟资产交易所拟议设立发牌制度进行咨询》。³

为减低虚拟资产造成的打击洗钱/恐怖分子资金筹集风险，财务行动特别组织（特别组织）现要求各个司法权区就打击洗钱/恐怖分子资金筹集事宜对虚拟资产服务提供者进行规管并监管其合规性。财经事务及库务局建议透过在《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》（第615章）下建立香港虚拟资产服务提供者发牌制度以及作出部分杂项技术修订遵从特别组织的规定。财经事务及库务局建议在《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》下建立香港虚拟资产服务提供者发牌制度，这就要求任何有意在香港经营虚拟资产交易所的人须向证券及期货事务监察委员会（证监会）申请牌照。有人建议获发牌的虚拟资产服务提供者应遵守《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》附表2中的打击洗钱/恐怖分子资金筹集规定以及其他监管规定。

该《咨询总结》亦概述了财经事务及库务局对建立贵重金属及宝石交易商两级注册制度建议的回应，相关内容本法讯中未涵盖。

财经事务及库务局有关在香港建立虚拟资产服务提供者发牌制度的建议

a. 经营香港虚拟资产交易所的受规管活动范围

虚拟资产交易所定义

有人建议将经营虚拟资产交易所的业务指定为受规管活动（受规管虚拟资产活动）。虚拟资产交易所的定义包括具以下特征的交易平台：容许或邀请客户落盘，以货币或虚拟资产买入或卖出任何虚拟资产，并在业务过程中曾保管、操控、控制或管有任何货币或虚拟资产。

私人交易平台若不会在任何时间管有客户的金钱或虚拟资产，而实际交易在该平台外进行，则不属虚拟资产交易所定义的规管范围内。

属发牌制度范围的虚拟资产交易所将需根据《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》向证监会申请牌照。

虚拟资产定义

虚拟资产的定义涵盖具以下特征的以数码形式进行价值表达的：

1. 计算或储存资产价值的单位；
2. 其目的（或拟议目的）是作为公众接受的交易媒介，可作货物或服务付款、清偿债项或投资用途；和
3. 可透过电子方式转移、储存或买卖。

虚拟资产的定义并不涵盖法定数码货币（包括中央银行发行的数码货币）、受《证券及期货条例》（第571章）规管的金融资产、现时单独受《支付系统及储值支付工具条例》（第584章）规管的储值支付工具和某些封闭式、有限用途产品。

封闭式、有限用途产品是指那些不可转移、交易或互换的产品，例如飞行里数、信用卡奖赏、礼品卡、顾客奖赏计划、游戏代币等。

虚拟资产的定义适用于各种形式的虚拟货币，不论其价值稳定（例如「稳定币）」与否，亦不论其担保资产的类别。

财经事务及库务局认识到虚拟资产市场的不断发展，且为应对这一点，有人建议应确保法例具有弹性。在这种情况下，将赋权证监会订明构成虚拟资产定义的特质。此外，还会赋权香港财经事务及库务局局长就一般情况或指定情况决定以数码形式表达的价值可否被视为虚拟资产。

b. 香港虚拟资产交易所发牌条件

资格

财经事务及库务局最初建议只有在香港成立并有固定营业地点的公司，方会被考虑获批给香港虚拟资产服务提供者牌照。不过，鉴于表示非香港公司亦须有资格获发牌的反馈，财经事务及库务局将其原先的提案进行了修订，即调整为亦准许在香港以外成立但是根据《公司条例》（第622章）在香港注册的公司申请香港虚拟资产服务提供者牌照。

不具备法人地位的自然人或商业模式并不符合资格申请香港虚拟资产服务提供者牌照。

负责人员的委任

发牌申请人将需委任最少两名负责人员。该负责人员将总体负责确保虚拟资产服务提供者遵守打击洗钱/恐怖分子资金筹集规定和其他规管要求。虚拟资产服务提供者的所有执行人员均须担任负责人员之职。

适当人选准则

申请人须符合适当人选准则，才可被考虑获发香港虚拟资产服务提供者牌照。其负责人员及最终拥有者亦须符合适当人选准则。证监会会基于以下方面（同时考虑其他各种相关因素）厘定个别人士是否属适当人选：

1. 该人士是否曾在任何地方被裁定干犯洗钱或恐怖分子资金筹集罪行或其他严重罪行，或曾被裁定与欺诈、舞弊或不诚实行为有关的罪行；
2. 该人士是否曾经违反或有可能不遵守适用于持牌虚拟资产服务提供者的打击洗钱/恐怖分子资金筹集规定或其他规管要求；
3. 该人士的经验和相关资历；以及
4. 该人士是否信誉良好和财政稳健。

c. 香港持牌虚拟资产服务提供者的规管要求

打击洗钱/恐怖分子资金筹集规定及其他规管要求

持牌虚拟资产服务提供者须遵守《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》附表2所载列的打击洗钱/恐怖分子资金筹集规定，包括为客户尽职审查及备存记录方面的规定。持牌虚拟资产服务提供者亦须遵守额外的旨在针对保障投资者的规管要求。

为确保持牌虚拟资产服务提供者具备以符合发牌制度规定的方式经营虚拟资产交易所的能力和知识，持牌虚拟资产服务提供者亦须符合某些指明的规管要求，包括该虚拟资产服务提供者的财政能力，知识和经验，业务稳健程度，风险管理，分隔和管理客户资产，财务汇报和披露，防止市场操控和违规活动，以及防止利益冲突。

财经事务及库务局已解释道，为减轻市场就紧接上文内容而讨论的规管期望提出的担忧，证监会会在发牌制度实施前准备及刊发一套详细的规管要求以作咨询。

专业投资者的限制

在该《咨询总结》中，财经事务及库务局指出收到的意见书中有超过40%支持容许散户投资者参与虚拟资产交易所的交易活动。但是，鉴于虚拟资产行业属新兴行业，其所牵涉的风险较传统金融市场为高，财经事务及库务局将只容许持牌虚拟资产服务提供者向专业投资者提供服务（专业投资者要求）。鉴于虚拟资产业务会带来的风险，特别是其属高科技行业并具有高度的投机性，财经事务及库务局认为专业投资者要求对于确保投资公众获得适度保障方面是必要的。不过，财经事务及库务局表示其将继续留意行业情况，待市场成熟时再检讨相关要求。

d. 香港开放式牌照

牌照将持续有效，除非被证监会撤销。财经事务及库务局认识到持牌虚拟资产服务提供者须作出相当大的投资以营运具竞争力的虚拟资产交易所。因此，财经事务及库务局认为开放式牌照对于在营运环境中提供一定程度的确定性而言是必要的。一些回应者认为有必要进行定期检讨，以确保持牌虚拟资产服务提供者交易所能妥当地进行受规管的虚拟资产活动。然而，鉴于证监会持续拥有检视及在适当的时候撤销牌照的权力，财经事务及库务局认为这并非必要。证监会会持续密切监管持牌虚拟资产服务提供者的操守及运作，且具备采取处分行动的必要权力，例如在虚拟资产服务提供者行为不当或者不符合适当人选准则时暂时吊销或撤销其牌照。

e. 香港关于虚拟资产服务提供者发牌条件的豁免和限制

除了在自愿发牌制度下受到证监会根据《证券及期货条例》作为持牌法团监管的虚拟资产交易所外，财经事务及库务局不会就虚拟资产服务提供者发牌条件另外提供任何豁免。

为了避免投资者因无牌虚拟资产交易所而蒙受风险，财经事务及库务局亦会禁止非持牌虚拟资产服务提供者在香港或境外向香港公众积极推广受规管的虚拟资产活动或者香港以外其他地方开展的类似活动。

180日宽限期

就虚拟资产服务提供者发牌制度生效时正在开展受规管虚拟资产活动的交易所而言，财经事务及库务局建议向该等交易所提供180日过渡期，用以取得证监会牌照。虽然对该提案存在各种回应，其中一些回应者要求提供更长的过渡期，而其他回应者则建议申请者在提交发牌申请后即可被视为已持牌，但是财经事务及库务局最终决定维持180日的过渡期，亦认为其足以让申请人提交申请。

f. 证监会对持牌虚拟资产交易所的权力

证监会将获赋权监管持牌虚拟资产服务提供者执行《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》下的打击洗钱/恐怖分子资金筹集法规规定及其他责任。

证监会将获赋权进入持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体的业务处所进行例行视察、要求提供文件和其他纪录、调查违规情况及对违规行为施加行政处分（包括上文提及的暂时吊销或撤销牌照）。此外，证监会将获赋权在某些情况下且有必要时限制或者禁止持牌虚拟资产服务提供者及其有联系实体的运作，例如为保障客户资产而必要的情况。该等权利包含禁止交易或者限制处置财产的权力。

法定上诉范围

打击洗钱及恐怖分子资金筹集覆核审裁处可以处理的覆核决定范围将进一步扩展，涵盖就证监会未来在实施虚拟资产服务提供者发牌和监管制度下所作出的相关决定而提出的上诉。

g. 无牌虚拟资产活动，不遵守规管要求及其他罪行的罚则

根据新的虚拟资产服务提供者发牌制度，将针对无牌活动及不遵守规管要求的情况订立行政及刑事罚则。行政罚则包括针对违反打击洗钱/恐怖分子资金筹集规定或其他规管要求等失当行为而暂时吊销或撤销牌照、谴责、勒令作出纠正和罚款（最高金额为1,000万美元，或获取的利润或避免的损失所涉金额的三倍，以金额较高者为准）。

建议的刑事罚则摘要如下表：

行为/犯罪	处罚
无牌进行受规管的虚拟资产活动	罚款500万港元和监禁7年；以及如属持续的罪行：就该罪行持续期间的每一日，另处罚款10万港元
在与虚拟资产服务提供者牌照申请相关的情况下，就任何要项作出虚假、具欺骗性或具误导性的陈述	罚款100万港元及监禁2年
违反打击洗钱/恐怖分子资金筹集的法定要求	罚款100万港元及监禁2年
为诱使他人购入或出售虚拟资产而作出有欺诈成分或罔顾实情的失实陈述	罚款100万港元及监禁2年

对《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》作出技术修订

为处理《特别组织对香港的相互评估报告》中提出的技术性事宜，财经事务及库务局建议对《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》作出若干技术修订。

1. 政治人物一词的定义

   根据特别组织的要求，修订「政治人物」一词的定义，并赋权监管机构制订指引，容许根据风险程度考虑豁免对前政治人物进行更严格的客户尽职审查。

2. 信托的实益拥有权

   修订《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》下信托中「实益拥有人」的定义，使之与《税务条例》（第112章）下「控权人」的定义更为一致，订明「实益拥有人」包括受托人、受益人和受益人类别。

3. 非面对面情况

   容许在客户没有亲身进行身分识别和核实的情况下使用数码身分识别系统以协助执行客户尽职审查。

4. 无牌金钱服务经营

   将针对无牌经营金钱服务的处罚水平提高至罚款100万港元及监禁2年。

5. 监管资料交换

   将赋权规管机构交换打击洗钱/恐怖分子资金筹集监管资料的各类香港条例中订立的各项不同条文整合成为《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》下的单一条文。

该《咨询总结》的实施

香港政府现着手基于该份《咨询总结》拟备修订条例草案，目标是在2021-22年立法年度内提交予立法会。